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各地政策不同 網約車監管政策背后的多重邏輯
交通擁堵狀況對網約車監管政策的影響較為明顯。圖為2019年7月3日,成都雙流國際機場,停車場設置網約車停車區域。 視覺中國 圖
網絡預約出租車(網約車)是利用智能手機應用程序而開發的交通出行應用,可以高效率地實現車輛和乘客之間的匹配,極大便利乘客出行并創造了大量就業機會。
2016年7月,《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》和《國務院辦公廳關于深化改革推進出租汽車行業健康發展的指導意見》出臺,使網約車合法化。全國各地政府紛紛出臺相關政策,加強對網約車的監管。但是,各地政府出臺的網約車監管政策千差萬別,有些寬松,有些卻嚴苛。為什么各地網約車監管政策差異如此之大?哪些因素推動了監管政策的趨異而不是趨同?
筆者最近與南京師范大學公共管理學院副教授李延偉合作研究了上述問題。我們分析了全國25個省會城市的網約車監管政策,識別了網約車監管政策背后的多重邏輯。
一、各地網約車監管政策緣何差異如此之大?
網約車和許多分享經濟或平臺經濟一樣,被認為是一種“破壞性創新”或“毀滅性創新”,因為它在創造一個產業的同時,也在催化另一個傳統產業。
網約車的出現,便利了乘客,但卻使傳統巡游出租車的命運急轉直下。網約車在許多城市迅速搶占交通出行市場,出租車在網約車的攻勢下面臨生產困境,一些城市的出租車司機甚至采取罷運這樣的極端做法,試圖同網約車相抗衡。與此同時,網約車也使大量私家車和外地駕駛員進入城市交通出行領域,一定程度上造成了交通擁堵和監管失控,成為令地方交通管理部門頭疼不已的問題。
作為一把雙刃劍,網約車的雙重性使其在地方政府眼中愛恨分明。迫于不同利益相關者的壓力,各地政府對網約車監管采取了截然不同的立場和政策。一個值得研究的問題是,網約車監管政策差異背后有哪些因素在發揮作用。
概而言之,地方政府的網約車監管決策至少受到四重因素的影響:地方居民需要、公共交通基礎條件、城市交通擁堵狀況、出租車行業壓力。其中,地方居民期望地方政府大力發展網約車,因為這可以便利其交通出行并增加其福祉。但是,出租車行業卻希望將網約車拒之門外,因為這會威脅它們的市場支配地位。
其一,地方居民需要。在網約車出現以前,由于出租車牌照的發放并未遵循市場規律,受到地方政府嚴格控制,公交車、地鐵等又存在諸多不便之處,造成地方居民的出行存在嚴重的供需矛盾,幾乎所有城市的居民都面臨“打車難”、“打車貴”的問題。獨特的市場條件還造成出租車“拒載”、“甩客”等欺行霸市問題屢見不鮮,乘客叫苦不迭且有苦難言。網約車之所以能夠出現并迅速占據各地交通出行市場,就在于它填補了市場供給空缺,使乘客可以更高效地約車,乘用服務的質量和安全也可以得到更好保障。
因此,在出租車供不應求的城市,網約車監管政策會傾向于放松而不是嚴苛,否則就難以彌合交通出行的供需矛盾。
其二,公共交通基礎條件。網約車同地鐵和公交車等公共交通工具之間存在雙重關系,既有競爭關系,也有互補關系。在公共交通狀況不理想的城市,居民的交通出行難以得到充分滿足,網約車可以作為補充力量來解決交通需求。此時,地方政府傾向于鼓勵網約車發展,藉此彌補公共交通短板。在公共交通較為發達的城市,網約車則同公共交通存在競爭關系,會在一定程度上分流出行需求。
因此,地方政府會根據公共交通狀況決定網約車監管政策的走向,避免公共交通因為網約車的擠出效應而受到影響。
其三,交通擁堵狀況。中國許多城市面臨交通擁堵問題,即便是一些后發城市也在成為“堵城”。這同私家車的無節制增長有關,也同交通管理水平欠缺有關。當城市交通擁堵狀況嚴重時,網約車往往成為“替罪羔羊”,被視為導致交通擁堵的罪魁禍首。這符合“避責”理論的預期,即政府在面臨問責時會傾向于循證替罪羊或“背鍋俠”,避免因此而受到懲罰。雖然網約車使大量私家車涌入城市道路,但是沒有充分證據表明交通擁堵狀況會因此加劇。即便如此,這也會使地方政府對網約車圍追堵截,害怕其進一步加劇城市交通擁堵狀況。
也就是說,如果城市的交通擁堵狀況不那么嚴重,地方政府可能對網約車采取包容態度,允許其在一定范圍運營。
其四,出租車行業壓力。網約車的入場攪亂了出租車行業的市場格局,使出租車行業面臨嚴峻的發展困境和生存危機。一些城市的出租車司機甚至采取罷運的做法,期望對地方政府施壓,使其能夠加強對網約車的監管。出租車司機的訴求主要反映在網約車的合規化運營方面,即要求采取和出租車一樣的市場準入標準。但是,這樣一來就背離了網約車的發展理念,使網約車出租車化。比如,去年因安全事故而被迫下線的滴滴順風車業務,恰恰是最符合網約車實質的應用場景,即調動私家車和兼職司機等社會閑置資源創造商業和社會價值。
在“維穩”壓倒一切的情況下,地方政府為穩定出租車行業,可能在出租車行業施壓下出臺更加嚴格的網約車監管政策。
上述四重因素并非單獨影響網約車監管政策,因為它們同時存在且會共同塑造網約車監管政策的走向。每重因素自身也不是決定網約車監管政策的充分條件或必要條件,而需要同其他因素綜合考慮。因此,需要使用定性比較分析法,研究這些因素的組合關系對網約車監管政策的作用。
二、網約車監管政策背后的多重邏輯
我們選取全國25個省會城市的網約車監管政策進行分析,因為這些城市具有代表性,且相關數據可以獲取。烏魯木齊和拉薩沒有出臺網約車監管政策,我們不予考慮。四個直轄市同其他城市在許多方面存在顯著差異,缺乏可比性,我們也未予分析。
我們收集了這些城市的網約車監管政策文本,并對其中的相關條款進行編碼。這包括17項有關車輛的規定和16項有關駕駛員的規定,共計33項監管條款。我們依據地方政府是否設置這些條款而加以賦分,并加總計算網約車監管嚴格程度。
我們使用每萬人出租車數量來衡量市民出行需求,其值越高意味著乘客對出租車的需求越低。我們使用高德地圖發布的城市擁堵延遲指數來衡量交通擁堵狀況。我們以城市出租車司機是否曾發生過罷運事件來衡量出租車行業壓力。最后,我們使用每萬人公交車數量和每萬人軌道交通長度來衡量公共交通狀況。
考慮到網約車監管政策的嚴格情況本身是有程度差異的,我們使用模糊集定性比較分析(fsQCA)方法。基于數據分析,我們識別了網約車監管政策背后的多重邏輯,得到不同因素作用形成不同監管政策的七種組合,它們各自包括不同數量的城市,代表不同程度的網約車監管政策。其中四種組合對應的城市網約車監管政策是嚴苛的,而另外三種組合對應的政策則是寬松的。
需要說明的是,由于是模糊集分析,所以一些城市會在多個組合中出現,而不是完全一一對應的關系。(詳見表1)
表1. 七種組合條件下的城市網約車監管政策。
第一種組合是城市出租車供給充足,乘客需求不高,不利于網約車發展。與此同時,公共交通較差,對網約車的需求較大。當地政府綜合考慮,采取了嚴格監管網約車的政策。
第二種組合是城市居民對出租車的需求不高,與此同時交通擁堵,二者結合使網約車發展的緊迫性不高,于是地方政府采取了嚴格的監管政策。
第三種情況是公共交通發展不夠,交通擁堵嚴重,且出租車行業壓力較強,這使當地政府不得不采取嚴格的網約車監管政策。
第四種情況是當地居民對出租車的需求較強,而出租車行業壓力不強,這使網約車發展面臨有利條件。但是,當地公共交通狀況較好,網約車會同其產生競爭關系,最終使地方政府采取了嚴格的網約車監管政策。
第五種情況有兩個城市,它們的公共交通狀況不錯,出租車行業的壓力也較強,這使網約車發展遇到的挑戰不小。但是,當地的交通擁堵也不嚴重,所以地方政府最終對網約車采取了寬松的監管政策。
第六種組合就一個城市,即合肥。合肥的出租車供給缺口較大,乘客需求較強,這有利于網約車發展。但是,當地的公共交通狀況不錯,出租車行業壓力也較強,網約車發展面臨較大挑戰。不過,當地政府最終選擇對網約車采取寬松政策。
最后一種組合有三個城市,這三個城市的出租車保有量不足,乘客需求較強,有利于網約車發展。當地交通擁堵狀況也不嚴重,適合發展網約車。但是,當地的出租車行業壓力較強,對網約車發展構成挑戰。最終,當地政府對網約車采取了寬松的監管政策。
三、結論與啟示
“兩害相權取其輕”,網約車監管政策的制定就屬于這種情形。
我們的研究顯示,公共交通不發達和交通擁堵嚴重是網約車監管政策嚴格的兩個必要條件,交通擁堵不嚴重是網約車監管政策寬松的唯一一個必要條件。這意味著交通擁堵狀況對網約車監管政策的影響較為明顯。具體來講,擁堵嚴重的城市傾向于嚴格監管網約車,而擁堵程度較輕的城市則多選擇放松監管。進而言之,地方政府和網約車公司都要考慮如何兼顧網約車發展和交通擁堵緩解,如果網約車發展導致交通擁堵加劇,則很難激發地方政府發展網約車的熱情。
相對來說,公共交通狀況對網約車監管政策的影響不大,反倒是公共交通狀況較好的一些城市傾向于采取寬松的網約車監管政策。進一步分析顯示,乘客對出租車的需求同網約車監管政策走向密切相關,這反映出地方政府在推動網約車發展方面有很強的務實和為民服務傾向。
如果從四個影響因素來看,導致網約車監管政策嚴格的四種組合中,僅有一種組合存在出租車行業壓力較強的情況。而導致網約車監管政策寬松的三個組合,都存在出租車行業壓力較強的情況。這意味著出租車供給不足、公共交通狀況不錯、交通擁堵不嚴重,是網約車監管政策趨于寬松的重要因素,而出租車行業壓力的影響則不明顯。
換句話說,來自出租車行業的壓力并沒有成為地方政府權衡網約車監管政策立場的最關鍵因素。反而是,發展網約車在一定程度上成為地方政府策動出租車行業改革的一股力量。
這項研究有助于我們理解為什么各地政府采取了截然不同的網約車監管政策,也為進一步推動網約車健康規范發展提供了政策啟示。網約車監管政策背后有復雜的多重因素相互作用,而不完全取決于某一壓倒性的決定因素。推動網約車發展和監管政策創新時,也應認識到決策的復雜性,盡可能調動各方利益相關者的參與和諒解。

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